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土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，是土地制度的核心。科學(xué)的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度將有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度已不能適應(yīng)新形勢(shì)的要求，亟需對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革。

一、我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀

（一）我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的基本構(gòu)成

一
是我國農(nóng)村的集體土地所有制，是在一定的范圍內(nèi)由勞動(dòng)群眾共同占有土地的一種共有制形式。二是我國實(shí)行集體土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的制度。我國農(nóng)村集體土地的用益物權(quán)除地役權(quán)外分三個(gè)部分：農(nóng)用地；宅基地；集體企業(yè)建設(shè)用地以及農(nóng)村集體公益事業(yè)用地。

（二）我國農(nóng)村集體土地確權(quán)登記現(xiàn)狀

截至末，全國集體土地所有權(quán)登記發(fā)證覆蓋率66％，集體建設(shè)用地使用權(quán)登記發(fā)證覆蓋率46％，宅基地登記發(fā)證覆蓋率80％。

（三）我國集體土地征收和流轉(zhuǎn)中的收益分配現(xiàn)狀

目前，我國集體土地的收益主要產(chǎn)生于征收和流轉(zhuǎn)過程中。國家對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征收后，政府通常得給予四種補(bǔ)償費(fèi)用，即土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配主要包括：集體建設(shè)用地土地使用權(quán)設(shè)定的收益分配和集體建設(shè)用地土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的收益分配。

1、農(nóng)戶的承包地被征用后，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)這兩項(xiàng)主要費(fèi)用是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而個(gè)人承包經(jīng)營戶在喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的同時(shí)卻不能直接作為受償主體，而只能在集體經(jīng)濟(jì)組織或基層農(nóng)村的村民委員會(huì)那里受償。

2、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中的收益大致有以下幾種類型：政府-集體分享型、集體獨(dú)享型、限制性集體獨(dú)享型、政府-集體-農(nóng)戶分享和土地承包經(jīng)營權(quán)補(bǔ)償型。對(duì)于集體建設(shè)用地土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移收益分配大致有以下幾種類型：增值收益由集體和土地使用者分享型；增值收益由土地權(quán)利人和政府共享型；土地權(quán)利人包括集體和集體建設(shè)用地原使用權(quán)人、再轉(zhuǎn)移收益由原土地使用人和政府分享型。

（四）我國農(nóng)村集體成員資格認(rèn)定的現(xiàn)狀

農(nóng)村集體成員資格認(rèn)定大體上可分為三種：以第一輪或第二輪土地承包時(shí)的承包地或劃地人口為依據(jù)；以現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)組織的在冊(cè)人口為依據(jù)；以第二輪土地承包日期起為時(shí)限的年齡段為依據(jù)，包括死亡人員、新生嬰兒、遷出、遷入人口。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，集體成員資格界定越來越困難，一是部分地方的戶籍制度改革，使戶籍的遷移變得相對(duì)容易和簡(jiǎn)單，使原來單純以戶籍作為判斷集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)難以適用；二是身份變化所引起的農(nóng)民集體成員資格取得和喪失界定難。

二、我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)存在的問題

（一）農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體的虛位

“農(nóng)民集體”只具有抽象的意義，很難成為實(shí)踐層面上的所有者主體。而事實(shí)上的“集體所有”則表現(xiàn)為無實(shí)際內(nèi)容的集體“空殼”，集體所有使所有者處于“虛位”狀態(tài)；同時(shí)，農(nóng)民集體常隨行政村組的存廢、變更而存廢、變更的狀態(tài)，產(chǎn)權(quán)主體的地位極不確定。

（二）農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺

國家只是在名義上和法律上承認(rèn)農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，而事實(shí)上可以因“公共利益”需要征收征用集體土地。實(shí)踐中，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基本權(quán)能事實(shí)上由土地使用權(quán)所代替，“農(nóng)民集體”只能是有限的土地所有權(quán)人，國家才是農(nóng)村土地的終極所有者。因此，作為集體的農(nóng)民和“農(nóng)民集體”實(shí)質(zhì)上都沒有對(duì)土地的最終處置權(quán)。

（三）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，使用和分配也不規(guī)范

一是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，政府在土地征收過程中所獲收益比重過大。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民無法分享土地增值收益。三是征地補(bǔ)償收益使用、分配不規(guī)范。四是集體土地流轉(zhuǎn)中國家與集體、集體與農(nóng)民利益分配關(guān)系不確定、不規(guī)范。

（四）產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)功能不明顯

由于農(nóng)民的土地使用權(quán)沒有長(zhǎng)期化保證，土地承包期短，政府又可以對(duì)已經(jīng)用承包制承包的土地隨意調(diào)整、限制土地使用權(quán)的繼承以及采取行政方式更改土地承包經(jīng)營，使農(nóng)民難以形成長(zhǎng)期的生產(chǎn)積極性，限制了經(jīng)營預(yù)期，結(jié)果對(duì)農(nóng)民而言沒有形成必要的土地投入激勵(lì)機(jī)制，影響到農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

三、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的總體思路及框架

改革和完善我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，應(yīng)當(dāng)從我國實(shí)際出發(fā)，根據(jù)我國農(nóng)地資源及人地關(guān)系的特點(diǎn)，在保持農(nóng)村土地集體所有制不變的前提下，尋求建立以新型的產(chǎn)權(quán)關(guān)系為特征的農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式，構(gòu)建和明確農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體，顯化農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，使農(nóng)民擁有有效的土地產(chǎn)權(quán)。

（一）明確農(nóng)民與土地所有權(quán)的關(guān)系

首先是農(nóng)民集體與農(nóng)民個(gè)人的關(guān)系。農(nóng)村集體應(yīng)當(dāng)是為一定物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)的利益而聚集形成的，集體的意志應(yīng)當(dāng)是其成員的共同的意愿指向，農(nóng)民集體的成員應(yīng)當(dāng)能夠享有所在集體的權(quán)益。其次是村民委員會(huì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系。村民委員會(huì)具有管理組織的性質(zhì)，具有辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)的職能。集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營的合作經(jīng)濟(jì)組織，是農(nóng)戶及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)組織之間的自愿合作或者聯(lián)合，不應(yīng)成為帶有行政化色彩的組織。最后是政府管理權(quán)和農(nóng)村集體土地所有權(quán)的關(guān)系。國家土地管理機(jī)關(guān)
應(yīng)當(dāng)側(cè)重于土地資源的宏觀調(diào)控和行政監(jiān)管；而集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)的行使則應(yīng)側(cè)重于對(duì)本集體內(nèi)部土地資產(chǎn)的具體管理和對(duì)農(nóng)戶行使土地使用權(quán)的監(jiān)督。

（二）確保農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)

要充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)能，必須要以法定的形式賦予農(nóng)民集體真正的所有權(quán)和農(nóng)民個(gè)人真正的使用權(quán)，要保證土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得以充分體現(xiàn)，要維護(hù)土地使用者的合法權(quán)益；要在服從國家或集體全局利益的前提下保持集體土地所有者對(duì)其所擁有的土地的處置權(quán)。

（三）逐步建立和規(guī)范農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度

首先要明確集體所有制中“集體”的內(nèi)涵，創(chuàng)新保障集體土地使用權(quán)的法律制度，建立新型農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。其次要通過具體的法律制度設(shè)計(jì)解決和規(guī)范農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)問題，實(shí)現(xiàn)集體土地與國有土地的同地、同權(quán)、同價(jià)，合理分配收益。

（四）拓展國家宏觀調(diào)控權(quán)

農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)除土地所有權(quán)、土地使用權(quán)及他項(xiàng)權(quán)利外，還包括規(guī)劃權(quán)、管理權(quán)、發(fā)展權(quán)等。國家應(yīng)強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村集體土地的管理權(quán)、規(guī)劃權(quán)、發(fā)展權(quán)。一方面通過制定相關(guān)法律，不斷規(guī)范農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)中的問題；另一方面，要加強(qiáng)監(jiān)督和管理，使相關(guān)土地政策落到實(shí)處。

（五）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的具體框架

根據(jù)改革的總體思路，結(jié)合我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的具體框架如圖1所示。

四、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)

（一）明確界定集體土地所有權(quán)的主體

在法律上界定產(chǎn)權(quán)主體，保障農(nóng)村土地所有權(quán)人的主體地位，是農(nóng)村土地所有權(quán)改革的關(guān)鍵。一是應(yīng)對(duì)集體成員的資格予以確認(rèn)。允許各地以戶籍為基礎(chǔ)、經(jīng)由嚴(yán)格的村民自治程序自主決定，并承認(rèn)所有成員有平等占有和使用集體土地的權(quán)利。二是明確界定土地所有權(quán)主體，并以土地所有權(quán)證書這一法律形式予以體現(xiàn)。三是明確農(nóng)民與土地所有權(quán)的關(guān)系，穩(wěn)定農(nóng)村土地關(guān)系。四是明確村民小組與村委會(huì)的關(guān)系，保障土地所有權(quán)的行使。

（二）集體成員享有平等的集體土地所有權(quán)

可以考慮把集體土地所有權(quán)細(xì)分為集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)以及農(nóng)民個(gè)體成員權(quán)益，兩者產(chǎn)生連帶法律關(guān)系，成員人的權(quán)益依附于所有權(quán)，所有權(quán)由各成員人的權(quán)益組成。集體成員在征地補(bǔ)償安置、集體資產(chǎn)處置等重大問題上都有相應(yīng)的、平等的收益權(quán)、表決權(quán)等。對(duì)承包經(jīng)營權(quán)的處置，由三分之二以上集體成員表決決定。

（三）賦予集體土地所有權(quán)完整的權(quán)能

一是承認(rèn)農(nóng)村土地所有者的排它占有權(quán)，以便有效抵制對(duì)土地的侵權(quán)行為。二是推動(dòng)農(nóng)村集體土地使用權(quán)物權(quán)化。將農(nóng)民的集體土地使用權(quán)法定化、固定化、可繼承化和市場(chǎng)化。三是強(qiáng)化權(quán)利主體對(duì)集體土地的收益權(quán)能。國家只有因公共利益才能征用農(nóng)村土地。四是實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)完整的處分權(quán)能。

（四）依法保障實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)

一是配套改革國家土地征用制度。嚴(yán)格控制政府征地行為，強(qiáng)化集體所有權(quán)主體地位。二是建立農(nóng)村土地使用權(quán)有償使用制度。對(duì)集體土地參照國有土地使用制度實(shí)行土地使用權(quán)有償、有期限、有限地流轉(zhuǎn)的制度，并對(duì)其出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等加以明確規(guī)范。三是放開并規(guī)范集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，顯化農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值。四是合理分配集體土地流轉(zhuǎn)收益，保護(hù)國家、集體、農(nóng)民共同利益。

（五）完善農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利登記管理制度

農(nóng)村土地權(quán)屬管理應(yīng)逐步由土地承包合同管理向具有物權(quán)公示意義的土地登記管理轉(zhuǎn)變，由多部門管理向統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)變，由部門行業(yè)管理向?qū)I(yè)化、規(guī)范化的屬地管理轉(zhuǎn)變，最終建立起一整套與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利登記管理制度。

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