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新時期加強社區(qū)建設的有益探索
--關于XX區(qū)街道社區(qū)管理體制改革試點工作的調(diào)查[1/3]

市委政策研究室

　　社區(qū)是城市居民生活的地域共同體，是城市的基礎細胞，加強社區(qū)建設事關改革、發(fā)展、穩(wěn)定全局。近年來，XX區(qū)委、區(qū)政府從構建和諧社會的高度出發(fā)，把社區(qū)建設納入重要工作日程，以江安街道為改革試點，圍繞街道社區(qū)管理體制進行了大膽創(chuàng)新和積極探索，取得了明顯成效。

　　一、改革動因

　　當前，城市化進程日益加快，經(jīng)濟轉型、體制轉軌日益深刻，各種新情況、新矛盾、新問題不斷涌現(xiàn)，社區(qū)作為經(jīng)濟社會變革的重要承接點，其原有的體制機制已經(jīng)難以適應快速發(fā)展的新形勢，已經(jīng)難以滿足廣大人民群眾的新需要，主要體現(xiàn)在“失位、錯位、不到位”上。

　　（一）失位。珉主自治功能失位。社區(qū)居委會是城市基層群眾性自治組織，在國家法律規(guī)定的范圍內(nèi)，在基層黨組織和基層人民政府及其派出機關的指導下?lián)碛幸欢ǖ淖灾鳈嗪妥詻Q權，實行居民自我管理、自我教育、自我服務，它既不是一級政權組織，也不是基層政府的派出機構。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變化，大量“單位人”轉變?yōu)椤吧鐣恕保罅抗ぷ饔蓡挝晦D移到社區(qū)，街道和社區(qū)工作對象不斷擴展，工作領域不斷拓寬，工作任務不斷增多，工作難度不斷加大，社區(qū)居委會的大部分精力轉移到了適應新形勢、熟悉新情況、迎接新服務上，沒有更多的時間、精力和人力、財力去從事社區(qū)居民自治性事務，自治功能逐漸弱化，不能很好地適應基層珉主政治建設的要求。提供公共服務失位。隨著人民群眾生活水平的不斷提高，其服務需求日益多樣化，對本社區(qū)的期望和要求也逐步提高，除迫切希望社區(qū)提供就業(yè)機會、開展社會救助、推行家政服務外，還涉及到從居住環(huán)境到基本設施，從社區(qū)經(jīng)濟到精神文明，從社會秩序到人際關系等多方面服務。而當前社區(qū)居委會的大多精力都用在了完成上級交辦的各項任務上，服務項目不多，服務質(zhì)量不高。

　　（二）錯位。社區(qū)作為城市的最基層組織，可以說從開展社區(qū)建設之時，便被賦予一定的行政性。區(qū)直部門的工作任務主要通過街道布置到社區(qū)居委會，有的部門甚至定指標、定任務、定考核、定獎懲，出現(xiàn)了“上面千條線，下面一根針”的被動局面，街道和社區(qū)之間法定的指導與被指導關系在現(xiàn)實中已逐漸演變成領導與被領導關系。在這種畸形機制下，社區(qū)事實上已經(jīng)成演變成了政府各職能部門的“腿”，承擔起了本不應承擔，也無權實施的行政性職能，社區(qū)居委會也由自治組織逐步演變?yōu)檎幕鶎愚k事機構。以江安街道為例，其轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)需要承擔的職能就多達9大項77小項，其中就涉及行政性任務，結果導致社區(qū)居委會是“種了別人的地，荒了自己的田”。

　　（三）不到位。社區(qū)屬地劃分不清晰，管理不到位。多為街道社居委和企業(yè)家屬委同時并存，條塊分割混亂等方面，存在一個街道多個派出所交叉管轄、一個住宅區(qū)多個社區(qū)交叉管理、一條巷道多個社區(qū)切割等問題，給城市建設、服務、管理帶來諸多不便。辦公條件較差，保障不到位。盡管區(qū)委、區(qū)政府竭盡全力改善社區(qū)辦公條件，但由政府財力有限于，加之原有的社區(qū)較多且分散，投放的資金杯水車薪，社區(qū)辦公面積普遍偏小，辦公條件較差。以辦公用房來說，XX區(qū)57個社區(qū)中，辦公用房擁有獨立產(chǎn)權的僅11個，而且面積普遍偏小，最小的僅為平方米。社區(qū)工作人員素質(zhì)低，工作不到位。歷史沿承的社區(qū)居委會為主體的社區(qū)現(xiàn)有模式，使得社區(qū)居委會選舉時參選和當選的人員大多為下崗職工或無業(yè)人員，雖然他們具有很高的敬業(yè)精神和工作熱情，但其年齡結構、文化程度、職業(yè)素質(zhì)、思想觀念和“老大媽式”的工作方法已無法適應新型社區(qū)的發(fā)展要求。

　　在這種情況下，XX區(qū)委、區(qū)政府清醒地認識到，諸多不適應的產(chǎn)生，既有客觀原因，也有主觀原因；既是多年沉積矛盾的體現(xiàn)，也是實現(xiàn)工作不到位的表征；既有經(jīng)濟欠發(fā)達的因素，也有社會事業(yè)基礎薄弱的因由。街道社區(qū)作為城市經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎，不改革就要阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展，就要制約和諧社會建設，就要影響人民群眾根本利益，改革是大勢所趨、是民心所向，必須從創(chuàng)新體制機制入手，堅定不移地推進街道社區(qū)管理體制改革，以實實在在的成果惠及百姓。

　　二、主要做法

　　為了積極穩(wěn)妥地推進改革，XX區(qū)把江安街道辦事處作為試點，按照“改革、完善、提高”的原則，確立了“重心下移、便民利企、構建和諧、促進發(fā)展”的社區(qū)發(fā)展思路和“街道社區(qū)履行政務職能規(guī)范化、開展社區(qū)服務專業(yè)化、居民自治組織珉主化”的改革方向，著力推進工作重心下移、服務窗口前移，初步建立起了“權責明晰、條包塊管、珉主自治、管理有序、高效快捷”的街道社區(qū)管理新機制。

　　（一）整合社區(qū)資源。抓住社區(qū)屬地劃分這個關鍵整合資源、調(diào)整布局。根據(jù)城市發(fā)展整體布局，結合江安街道各社區(qū)實際，遵循“立足當前、規(guī)劃長遠，條塊清晰、便于管理，屬性類似、同步發(fā)展”的原則，堅持“適度、合理、規(guī)范”和“有利于服務管理、有利于整合資源、有利于社區(qū)居民自治”的整合思路，經(jīng)過對各社區(qū)的細致調(diào)查研究，以主要街路為標志、以地域?qū)傩詾樘卣鳌⒁跃用裾J同感為紐帶，在均衡轄區(qū)內(nèi)駐區(qū)單位等各種社會資源的基礎上，將原來的9個社區(qū)整合為６個。

--中&國文秘$資源網(wǎng) - 您身邊@免費貼心的文秘專家 - 歡迎訪問WwW.ZgDoC（二）調(diào)整機構設置。打破原有的街道、社區(qū)機構設置，從服務群眾的角度出發(fā)，根據(jù)各部門的職能權限進行重新調(diào)整。在街道層面，設置了“街道黨政綜合辦公室、街道社區(qū)服務中心、街道社會化服務指導中心”三個內(nèi)設機構，街道社區(qū)服務中心設置了民政事務、勞動保障、經(jīng)濟社會發(fā)展、城建環(huán)保、社會穩(wěn)定“五個辦理處”；在社區(qū)層面，設置了“社區(qū)黨組織、社區(qū)服務站、社區(qū)居委會”三個組織機構，社區(qū)服務站設置了綜合服務、社會保障、社會化服務“三個受理處”。

　　（三）下移工作職能。從便民利企、構建和諧、促進發(fā)展的高度出發(fā)，逐一明確了全區(qū)相關業(yè)務部門下移職能的范圍，做到能下放的下放到底，能延伸延伸到位。具體有兩種方式。一是“常駐式”。由下移或延伸事權較多的部門向街道長期派駐工作人員，其編制、身份、工資待遇保持原渠道和原標準不變，接受派出部門和街道雙重管理。同時，街道將職能部門下移或延伸的職能合理擺布到社區(qū)服務中心的“五個辦理處”，實行“一站式”受理、“一窗口”服務、“一次性”辦結。二是“輪轉式”。無法下移或延伸職能的部門到街道現(xiàn)場辦公，在社區(qū)服務中心設置“輪轉辦公”服務區(qū)，明確界定各職能部門到街道現(xiàn)場辦公的頻次和時間，解決街道行政權限不具備資質(zhì)和職能部門部分事權無法延伸的問題。

　　（四）配強社區(qū)隊伍。在認真遵循《組織法》的前提下，大膽引入競爭擇優(yōu)機制，根據(jù)社區(qū)組織機構的不同工作性質(zhì)，采取“派、轉、考、選”等方式選任社區(qū)干部。其中，社區(qū)黨組織書記人選以“派”為主、以“選”為輔，原則上以優(yōu)秀機關干部為主體，以優(yōu)秀社區(qū)干部為補充，由社區(qū)黨員大會或社區(qū)黨員代表大會選舉產(chǎn)生。社區(qū)服務站社工以“考”為主、以“轉”為輔，站長由社區(qū)黨組織書記兼任，社工采取在轄區(qū)內(nèi)公開招考的方式錄用，被錄用社工實行年考核制度，試用期為三個月，經(jīng)考核合格后正式錄用。社區(qū)居委會成員以“選”為主、以“考”為輔，均按照《城市居民委員會組織法》規(guī)定的程序，由社區(qū)居民珉主選舉產(chǎn)生。為了確保選出一批優(yōu)秀社區(qū)干部，XX區(qū)在征得上級主管部門同意后，采取了自愿報名、聯(lián)名推薦確定初步候選人，經(jīng)筆試、微機考試、面試考核確定正式候選人，最后提交戶代表進行差額選舉產(chǎn)生的新機制。

　　（五）創(chuàng)新工作機制。抓住“事權下放、職能延伸、流程規(guī)范、責權明晰”這四個核心環(huán)節(jié)，在街道社區(qū)各組織機構搭建完成后，對區(qū)直部門、街道、社區(qū)所應承擔的行政職責進行明確界定，對各個環(huán)節(jié)的工作流程給予嚴格規(guī)范，對各項工作所要達到的績效建立起考核機制。初步制定了《社區(qū)黨組織工作規(guī)則》、《社區(qū)居委會工作規(guī)則》、《社區(qū)服務站工作規(guī)則》、《社工管理辦法》、《街道社區(qū)派駐人員管理與考核辦法》、《街道社區(qū)財務管理辦法》等一系列規(guī)章制度，為全面啟動各項工作、促進社區(qū)發(fā)展提供了堅實保障。

　　（六）加大社區(qū)投入。竭力改善辦公環(huán)境，完善辦公設施，增加辦公經(jīng)費。在解決辦公用房上，采取修繕老社區(qū)“改”、置換新社區(qū)“串”、協(xié)調(diào)城投公司“建”、挖掘社區(qū)資源“幫”等途徑進行了解決。在辦公設施配備上，安排專項資金補充辦公桌椅，配備微機，寬帶入網(wǎng)，并將黨建、政務、勞動、民政四個局域網(wǎng)覆蓋所有社區(qū)，實現(xiàn)同步鏈接。在辦公經(jīng)費投入上，每個社區(qū)的辦公經(jīng)費由改革前的每月200元增加到300元，社區(qū)工作人員的補貼或工資人均增長150元。

　　三、初步成效

　　經(jīng)過一段時間的改革實踐，XX區(qū)街道社區(qū)管理體制改革試點工作取得了初步成效。

　　（一）社區(qū)資源利用更加科學。在試點改革中，XX區(qū)以地域條塊為基礎，將江安街道辦事處所轄9個社區(qū)合并重組為6個，其中規(guī)模最大的社區(qū)有居民5750戶、22100人，最小的3000戶、6400人。6個社區(qū)的辦公用房面積都超過了97平方米，平均為平方米，比改革前增加平方米，其中面積最大的紙廠社區(qū)達到了300平方米，這是整合前所辦不到的。更為重要的是，整合后的社區(qū)，警務室、醫(yī)療室、活動室、圖書室等居民公共活動場所一應俱全，條件也得到改善，壯大了為民服務的基礎和平臺。經(jīng)過科學整合，社區(qū)劃分更合理，條塊更明晰，規(guī)模更適度，資源優(yōu)勢更便于發(fā)揮，開展居民自治活動更加便捷，社區(qū)成員的認同感和歸屬感明顯增強。

　　（二）體制機制運行更加順暢。通過改革，調(diào)整了街道機構設置，改變了原有社區(qū)居委會的組織模式，在社區(qū)形成了以黨組織為核心的“領導層”，以社區(qū)群眾代表大會為組織形式的“決策層”，以社區(qū)服務站為辦公機構的“執(zhí)行層”，使街道社區(qū)組織的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性有了明顯的增強，初步形成了街道黨工委、辦事處統(tǒng)一領導，各職能部門事權充分下移、職能合理延伸，社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)服務站三種組織形式各負其責、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的街道社區(qū)管理新模式。通過建立和完善管理機制、運行機制和制約機制，強化了街道“三個中心”和社區(qū)“三套馬車”的整體功能，初步建立起一套適宜居民群眾辦事、便于社會事務管理、有益于提高行政效能、有效調(diào)動居民積極性的街道社區(qū)運行機制，切實增強了街道社區(qū)在提高城市綜合管理水平、構筑和諧社會中的基礎作用。

--中&國文秘$資源網(wǎng) - 您身邊@免費貼心的文秘專家 - 歡迎訪問WwW.ZgDoC（三）服務效能明顯增強。一方面，通過下移職能，既有效解決了職能部門延伸不到位的問題，又解決了街道社區(qū)執(zhí)法主體不正確和執(zhí)法資質(zhì)不明確的問題。凡轄區(qū)企業(yè)、居民申辦涉及行政事務的事項，均可在對應的社區(qū)服務站負責受理，能辦結的就地辦結，無法辦結的社區(qū)服務站負責先行受理，在規(guī)定的時限內(nèi)負責到區(qū)、街“代辦”或“領辦”初步實現(xiàn)了“部門指導、社區(qū)受理、街道辦結”的目標。目前，XX區(qū)已有個部門下放和延伸10大類82項職能，區(qū)民政局基本做到了工作職能全部轉移。減少了行政環(huán)節(jié)，縮短了辦結時限，節(jié)省了行政費用，有效提高了辦事效率。另一方面，社區(qū)服務站“條包塊管”的工作模式，每名社工除負責1-3項行政事務的領辦、代辦職能外，還負責1000戶左右居民的表簿卡冊管理和日常受理工作，對居民的基本情況掌握更詳細，工作做得更深入。居民有困難或問題，可以通過“愛心”聯(lián)系卡直接聯(lián)系社工，社區(qū)在第一時間幫助解決或及時向上反映，形成了小事不出門、大事不出社區(qū)的快速反應機制。改革試點運行以來，社區(qū)服務站共受理各類事項13項，接待居民5200多人次；街道社區(qū)服務中心共辦結各類行政審批事項25項，接待居民4300多人次。以前必須要到區(qū)直部門辦理的事項，現(xiàn)在足不出戶就可輕松辦結，辦事更便捷，服務更周到。

　　（四）珉主建設得到加強。通過在社區(qū)層面增設社區(qū)服務站，承接了區(qū)直部門和街道下移到社區(qū)的工作任務，剝離了社區(qū)居委會不應承擔的行政職能，在體制上有效解決了長期以來政社不分的問題，規(guī)避了無原則的珉主、無法度的珉主和無組織的珉主，保證了基層珉主建設的健康發(fā)展。社區(qū)居委會在街道社會化服務指導中心的指導和社區(qū)黨組織的領導下依法開展工作，實行專職專責，組織社區(qū)群眾開展各種形式的自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督，使社區(qū)珉主氛圍日益濃厚，居委會與社區(qū)居民、駐區(qū)單位之間的聯(lián)系日益緊密，不但建立健全了社區(qū)的治保組織、服務組織、志愿者隊伍以及各類協(xié)會等民間團體，而且定期組織開展各種公益性、福利性、群眾性活動，居民業(yè)余文化生活更加豐富多彩，群眾主人翁地位充分彰顯，居民的參與意識和認同感明顯增強。

　　（五）社區(qū)干部素質(zhì)大大提高。通過競爭選拔社區(qū)的干部，不論是年齡結構，還是文化水平，均遠遠高于改革前，能力強、素質(zhì)高、作風硬，黨委政府滿意，廣大群眾認可。改革前，江安街道29名社區(qū)干部中，下崗人員22人，占76%；平均年齡歲，其中50歲以上的8人；中專（高中）學歷26人，大專學歷3人。改革后，選任的6名社區(qū)服務站長和27名社工平均年齡僅31歲，其中有4人是從區(qū)直部門選派的副科級后備干部；全部大專文化以上學歷，其中本科學歷8人。選出的12名社區(qū)居委會專職主任、副主任，平均年齡45歲，全部大專以上學歷，其中本科學歷1人。人員結構進一步優(yōu)化，干部素質(zhì)明顯提高，較好地適應社區(qū)建設發(fā)展的需要。同時，政府招募社工也相當于出資為群眾購買了一定的公益崗位，解決了部分待業(yè)大學生和優(yōu)秀下崗職工的就業(yè)再就業(yè)問題，壯大了社區(qū)管理和服務力量。

　　四、啟示和建議

　　XX區(qū)街道社區(qū)管理體制改革，是新時期、新形勢下加強和改進街道社區(qū)建設的大膽探索和創(chuàng)新實踐，思路切合實際，做法值得肯定，對全市社區(qū)建設具有一定的指導意義。

　　啟示之一：加強社區(qū)建設，必須要從構建和諧社會的高度來認識。構建和諧社會，需要生成和諧的細胞、夯實和諧的基礎。社區(qū)作為社會的細胞和城市的基礎，處于維護社會穩(wěn)定、構建和諧社會的前沿，是推進社會和諧的重要力量。XX區(qū)街道社區(qū)管理體制改革之所以方向正確、思路對頭、措施有效，根本在于他們能夠從鞏固黨的執(zhí)政基礎、構建和諧社會的高度出發(fā)想問題、做決策，在于他們能夠堅持從切實維護人民群眾根本利益的實際入手出思路、推工作，把服務群眾、促進和諧作為改革的根本出發(fā)點和落腳點。無論是創(chuàng)新街道社區(qū)管理體制，還是完善街道社區(qū)服務職能，或是上升為“一把手”工程，一切工作都是圍繞服務群眾、促進和諧這個社區(qū)建設的重中之重來謀劃、來推進、來落實，抓住了社區(qū)建設的核心，認識清、看的準、抓的實。實踐證明，社區(qū)建設，和諧是主題，服務是核心。只有明確主題、抓住核心，才能找準社區(qū)建設的切入點，才能抓住社區(qū)建設的落腳點，才能在推進和諧中不斷開創(chuàng)社區(qū)建設的新局面。

　　啟示之二：加強社區(qū)建設，必須要抓住體制機制創(chuàng)新這個根本來推進。體制、機制管根本、管長遠。目前社區(qū)建設上出現(xiàn)的種種問題，原因很多，但根源在于現(xiàn)有的體制不順、機制不活，無法適應經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾需要，加強社區(qū)建設必須從深層次上對傳統(tǒng)的體制機制進行改革。XX區(qū)實施的街道社區(qū)管理體制改革，其核心就是對街道社區(qū)原有組織結構、管理制度和工作方式進行變革和創(chuàng)新。通過構建街道黨工委、辦事處統(tǒng)一領導，社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)服務站三種組織形式各負其責、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的街道社區(qū)管理模式；推行“部門職能下移、服務窗口前移”的便民利企服務，初步建立起了“權責明晰、條包塊管、珉主自治、管理有序、高效快捷”的街道社區(qū)管理新機制。正因為XX區(qū)抓住了社區(qū)建設體制機制創(chuàng)新這一根本，才使得改革真正取得了實質(zhì)性成效，從而推動社區(qū)建設步入了嶄新階段。實踐證明，加強社區(qū)建設，創(chuàng)新體制機制是根本、是關鍵。只要堅持“三個有利于”標準，主動適應形勢，敢于突破舊體制、舊機制的束縛，積極探索，大膽創(chuàng)新，勇于實踐，就能夠有效化解矛盾和問題，推進社區(qū)建設不斷健康發(fā)展。

　　啟示之三：加強社區(qū)建設，必須要以政府主導作用的充分發(fā)揮來保障。社區(qū)建設是涉及方方面面的系統(tǒng)工程，是造福千家萬戶的惠民事業(yè)。絕不能把社區(qū)建設僅僅看作是某個部門、某個戰(zhàn)線的事、看作是社區(qū)居委會的事，必須發(fā)揮政府的主導作用。XX區(qū)街道社區(qū)管理體制改革之所以改得順利、改得到位，主要得益于XX區(qū)把社區(qū)建設作為政府的職能，納入了重要的工作日程，堅決割舍小家利益和部門利益，積極推進權力下放、重心下移，為改革提供了有力保障；主要得益于XX區(qū)把社區(qū)建設作為服務群眾的大事實事之一，大刀闊斧、雷厲風行，對群眾熱切盼望的工作不惜改革成本、舍得投入，將改革資金全部納入財政預算，改善辦公環(huán)境，完善辦公條件，增加辦公經(jīng)費，切實發(fā)揮了主導作用。實踐證明，社區(qū)建設是政府提供公共服務的重要載體，是轉變政府職能的前沿窗口，推進社區(qū)建設，政府既不能單純依靠社區(qū)自身力量，也不能大包大攬，既要積極轉變政府職能，大力支持社區(qū)改革和建設，又要充分調(diào)動方方面面的積極因素，共建和諧社區(qū)、美好家園。

　　建議：

　　（一）先期試點，全面推開。社區(qū)改革和建設是適應新形勢、新任務的需要，是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定程度的必然選擇，也是人民群眾的迫切要求。為此，建議市委、市政府把街道社區(qū)綜合管理體制改革納入全市改革總體規(guī)劃，可以在全市以XX區(qū)作為先期試點，待改革思路完善、經(jīng)驗成熟后在全市推開。

　　（二）權力下放，職能下移。實踐證明，部門權利下放，工作職能下移，服務窗口前移是推進社區(qū)改革的重點與難點。從與社區(qū)管理體制改革相配套的角度出發(fā)，建議市委、市政府在不違背上級要求的前提下，將市政務服務中心和市直部門未納入服務中心的審批事項，尤其是是與群眾生產(chǎn)生活密切相關且能在縣區(qū)辦結的事項，逐步下放或下移至縣區(qū)，進一步推進政府職能轉變和工作重心下移，進一步改善經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。

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