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在當前的三峽工程“后移民時期”，移民安穩致富、生態環境保護、地質災害治理、建設和諧穩定新庫區已成為庫區經濟社會發展的主要任務，而做好三峽工程后續工作實施規劃則是完成這一艱巨任務的重要舉措。帶著這一課題，縣政協按照縣委要求，組建專題調研小組，通過實地走訪、座談群眾、聽取匯報等多種形式，全面調查了解全縣庫區建設存在的問題，廣泛征求意見建議，組織專家分析研究，提出了有針對性的政策建議。現將調研情況報告如下：

一、我縣三峽移民工作的基本情況

（一）水庫淹沒情況。作為重慶庫區移民遷建任務最重、難度最大的區縣之一，我縣水庫淹沒區涉及1座縣城、11個鄉鎮62個村（居委會）414個社。全縣淹沒耕園4.2萬畝、房屋290.4萬平方米、工礦企業家園戶、縣城單位417個。175米蓄水成庫后，我縣境內長江水域面積70.62平方公里，庫岸線長359.25公里，消落區面積24.5平方公里。淹沒區主要集中在“一江四河”兩岸，盛產臍橙和蔬菜的良田沃土全部被淹，其主要淹沒實物指標占重慶庫區淹沒總量的十分之一以上。

（二）人員動遷情況。依據《長江三峽工程庫區奉節縣淹沒處理及規劃報告》和《重慶市政府關于調整三峽移民規劃搬遷安置人數的批復》，全縣規劃動遷人口為129333人（其中農村62828人，集鎮5095人，縣城61410人），農村移民生產安置人口為60844人，復建各類房屋301.73萬平方米，搬遷工礦企業家園戶。截止5月底，全縣按計劃移民129333人,其中縣外35585人；補償復建各類房屋362.74萬平方米；搬遷工礦企業家園戶。農村移民、城鎮移民搬遷安置、工礦企業結構調整和專業設施復建任務全部完成，新建移民城集鎮功能基本完善、運行正常。

（三）投資執行情況。截止5月底，市上累計下達我縣并到位移民資金為643,149.53萬元，我縣實際撥付移民資金633,307.76萬元，資金暫存9,841.77萬元；間接費累計計劃41,818.35萬元，累計支出41,489.56萬元，資金計劃暫存328.79萬元。從支出結構來看，移民資金總體上運行良好，但個別項目凸顯資金不足，尤其是城鎮遷建、行政管理等費用，超計劃支出較多。

（四）移民后期扶持情況。從至上半年主要從圍繞移民安穩致富的生產經營性和基礎設施項目、特困移民救助、移民技能培訓等實施項目扶持；7月1日起，對農村移民后期扶持主要是直補到人和項目扶持，實施的具體政策主要有產業發展基金、水庫庫區基金、中型水庫農村移民后期扶持、解決庫區移民遺留問題（非農扶助）、移民養老保險、電子專項資金扶持6項，每年到縣的后扶資金在1.1億左右，政策期限至20年不等。盡管如此，總體上還是沒有形成完整的移民后期扶持政策體系。

二、我縣三峽移民政策的主要問題

從調研的總體情況來看，三峽工程系列特殊優惠政策已發揮了積極的效應，促進了全縣移民和城鎮企業遷建任務的按期完成，較好地支撐了庫區穩定和發展，但也凸顯出了一些不容忽視的問題和矛盾。主要體現在四個方面：

（一）政策涉遺的多、補救的少，調整完善不及時。受移民淹沒規劃調查遺漏以及國家政策調整等因素的影響，有相當一部分移民政策的執行都衍生重大遺留問題。比如，城鎮移民房屋的補償政策，按現行建設工程管理程序和強制性規范標準（如防震、消防、防雷等）復建移民房屋，遷建住房人均補差6000元，最高補差達4萬元，國家下發的移民補償遠遠不夠實際建房成本，導致我縣城鎮遷建資金超支6712萬元；政策規定1992年后移民規劃增長人口在淹沒線下新建房屋的不予補償，而實際在長達10余年的時間里不可能完全不新建房屋，這部分房屋得不到國家補償，經常引起移民上訪；全縣就地后靠安置的農村移民中尚有50個社5538人耕園地人均不足0.3畝，這部分移民由于土地少、質量差，生活特別困難，需要二次安置；淹沒搬遷學校、醫院由于現行規范要求建筑面積標準與遷建前差距較大，原補償標準與實際建造價之間差距較大，形成巨額的欠賬無法消化；還有庫區周邊交通恢復、集鎮遷建規模偏小和基礎設施配套、遷建國有企業關破改制、公路復建補償單價偏低、防洪工程投資缺口等政策問題已成為縣級政府難以解決的重大遺留問題。

（二）政策維持的多、發展的少，扶持力度不夠強。雖然庫區政策擁有其他地區難以比擬的政策優勢，但這一系列政策大多是以保證移民和城鎮工礦企業按期搬遷、保持庫區穩定、解決庫區經濟社會生活中出現的急迫問題等為基本取向，出臺的政策更多是為了維持現狀，或針對現實急難問題而不得不出臺的“救火”型的政策，沒有很好地在政策設計上體現出“見之于未萌，防之于未發”的理念。比如，三峽水庫蓄水后水庫征地線上的部分地段出現坍岸、浸沒損失，水面漂浮物清理，庫汊上增設的渡口運行等水庫維護和管理目前尚無專項經費，影響工作正常開展。已經出臺的庫區發展政策力度不夠，政策內容不具體，操作性較差。盡管在《長江三峽工程建設移民條例》中提出了三峽工程建設移民“采取前期補償、補助與后期生產扶持相結合的方針”，但現行扶持政策直接投入較少，扶持時間短，扶持方式不盡完善，主要包括建立后

期扶持基金、三峽電站稅收分成和設立三峽庫區產業發展基金等，每年到縣約1億元左右，扶持時間一般在2015年前后，相對庫區薄弱的經濟社會基礎和巨大的就業壓力等現實問題而言，政策力度顯然不夠，難以兼顧庫區吃飯與長遠發展。總之，現行政策未將移民遷建的強制性與庫區經濟社會發展的內在自發性有機結合，還未在解決庫區現實困難與促進庫區長治久安和建立持續發展機制之間找到有效的政策契合點，著眼庫區長遠發展、促使庫區跟上全國全面建設小康社會進程而系統設計的政策偏少。

（三）政策原則的多、靈活的少，執行效果不突出。再好的政策如果沒有好的實施機制，也容易偏離政策目標，導致政策認定和落實的成本過高，使政策優惠幅度大打折扣、效果不佳。比如現行政策中的庫區產業發展基金，目前國家對庫區產業發展基金項目的審批程序比較繁瑣，不論投資規模大小都需要通過國務院三峽辦、國家發展改革委、財政部分別審查，還不包括省市和縣上的初審；加之國家部委審查要求各不同，更是增加了基層申報工作量和行政成本，影響了項目業主積極性。同時，產業發展基金在使用比例上要求以貸款貼息為主，需占基金安排總量的60%以上，貼息申請還需附上利息支付憑證等，手續繁多。業主往往對繁瑣的申報程序望而生畏，有的在權衡得到的支持與付出的成本之后感到優惠甚微，申報項目的積極性大為降低。再則，部分政策脫離庫區經濟社會發展實際，要求縣級財政配套相應資金，比如農林水利建設、交通建設、社會保障等，為了爭取到上級支持，身為“吃飯財政”的奉節只能承諾配套，而實際上難以落實到位；部分政策因區位環境等限制而無法落實，比如將庫區區縣列為三峽經濟對外開放區、享受沿海經濟開放區的政策，由于我們并不具有沿海地區的區位優勢，無法真正享受沿海地區的優惠政策，諸如此類的政策象征意義大于實質性意義。

（四）政策過時的多、適時的少，填補空白不積極。隨著國家總體政策的調整和西部大開發等重大政策陸續出臺，中央在九十年代給

予三峽庫區的部分特殊優惠政策已經過時，不再具有優惠價值。比如企業所得稅減免政策，過去對庫區的優惠幅度低于出臺的西部開發稅收政策，在同等條件下我縣將適用西部開發的政策規定，針對對庫區的所得稅優惠政策已失去了打造政策特惠區的意義；農業稅、農業特產稅的減免政策在全國范圍內取消農業稅、農業特產稅的新的政策背景下，對三峽庫區不再有繼續存在的價值。不僅如此，庫區現有政策在部分領域的還存在著政策“真空”。 比如長江中下游地區補償庫區及上游發展的利益分享機制亟待建立，庫區出口不暢、路網密度低、物流成本高、城鎮化程度偏低、基礎設施落后等“瓶頸”亟待破解，加快要素市場特別是金融市場建設等改善庫區發展環境方面的政策還基本沒有，需要抓緊研究。

三、我縣三峽移民安穩致富的政策思考

促進三峽移民安穩致富是黨中央、國務院一貫的要求。錦濤總書記曾講“使庫區的人民群眾基本生活有保障，勞動就業有著落，脫貧致富有盼頭，同心同德建設和諧穩定的新庫區”。這些既是中央的關懷、人民的期盼，更是歷史的必然、我們的責任，需要強有力的政策作支撐。針對前述存在的問題，特作如下建議：

（一）加大國家投入，解決重大遺留問題。三峽工程建設期間，國家出臺的扶持優惠政策雖然指向趨好，但由于庫區的各項政策的資金投入遠遠不夠，諸多遺留問題都因經費不足而不能妥善解決。奉節作為移民遷建任務的重點縣，對此應該格外看重，在具體的政策項目上做好爭取中、省、市資金支持的大文章。比如積極爭取解決因農村移民和城鎮新址占地移民人數超規劃而需新增移民補償資金；根據有關法規（征用其它土地的補償費及安置補助費應按征用耕地的一半計算）解決因淹沒其它土地需增加的補償資金；按現行建設工程管理程序和強制性規范標準（如防震、消防、防雷等）復建移民房屋的造價對城鎮移民房屋進行補償，且實行居民房屋與單位住宅同價，并解決新增投資資金；按有關政策規定在三峽電站收入中根據用電量和一定標準提取庫區維護費，并按移民淹沒補償比例切塊縣專項用于水庫維護管理；此外還應大力爭取國、省、市對解決因淹沒調查后庫區新增房屋補償的資金、庫周交通復建資金、因集鎮遷建規模擴大和基礎設施配套問題所需資金、淹沒搬遷學校和醫院的資金缺口、二次移民安置資金、養老保險補助資金、庫區移民低保專項補助等政策資金，以真金白銀的政策扶持，使一大批庫區遺留問題得到妥善解決，為三峽工程后續扶持工作奠定堅實的基礎。

（二）調整完善政策，增強庫區扶持力度。要積極組織開展現行扶持政策的清理，對不合時宜、不具效果的政策予以取消，同時因勢利導完善相關政策舉措，切實增強對庫區的扶持力度。要調整三峽工程建設基金征收使用政策，將受益于三峽電的廣東、上海、浙江、安徽、福建等省市的基金收入轉換為三峽庫區發展基金，用于支持庫區產業發展、基礎設施建設和社會事業發展等方面；要完善現行的移民遷建“三原”政策，提高對基礎設施建設、移民遷建企事業單位和移民遷建房的補償標準，對遷建企業設備更新和技術改造給予資金補助；要調整完善移民后期扶持政策，擴大移民后期扶持對象，比照四川瀑布溝電提高移民后期扶持標準，由現行的每人每年380元提高到600元；要延長移民后期扶持年限，由延長到15年；要改進移民后期扶持方式，原則上對庫區農村移民、城鎮占地移民、進鎮安置的農村移民、地災治理和水環境治理搬遷的農村移民直補到人，特困救助、養老補助、技能培訓、上學資助、小額貸款貼息由縣級政府統籌；要完善庫區產業發展基金支持政策，將政策年限延長到2020年，適當擴大基金支持范疇，并調整支持比例和方式；完善相關財政稅收政策，爭取中央以財政轉移支付額為基數，并保持每年20%的增幅，將三峽電站增值稅及城市維護建設稅和教育費附加返還政策予以延續；要放寬進出口稅收、資源綜合利用稅等優惠政策支持范疇，調整完善對口支援政策，為庫區經濟社會發展提供強大的政策力量支撐。

（三）頒布實施新政，給力庫區經濟發展。要幫助庫區培育發展環境，出臺支持天然氣化工產業和鋁土礦、水能發電、煤電、水泥用灰巖等相對優勢資源的開發利用，在符合環保要求的前提下，適當放寬產業準入政策，優先布局和審批此類項目，從資源供給、投資擺布、基礎設施改善等方面支持優勢產業發展；要支持庫區創匯型產業發展，對生豬、柑橘、榨菜、紡織品等具有較強競爭力的企業建立生產出口加工基地優先安排研發、技改貼息資金，并優先安排出口配額；要實行工業企業部分增值稅返還、開展增值稅轉型優先試點和企業房產稅、土地使用稅等實行稅收優惠，并對移民遷建企業歷史欠稅予以免除，以減輕企業負擔；要實行特殊的金融扶持政策，采取增發央行專項等額票據、剝離給金融資產管理公司或中央財政一次性撥付資金等方式支持庫區發展，適度擴大全縣金融機構的審批權限和授信額度，簡化貸款審批程序，破解發展的融資難題；要在土地審批上予以政策傾傾斜，對庫區電源建設、電力供給以及用電價格上給予支持，進一步優化庫區發展環境；要把庫區公路、鐵路、港口碼頭、水利、市政等基礎設施重大項目列入國家相關專題規劃，在項目安排上給予重點支持；要建立生態補償機制、加快庫區及長江上游水利建設、啟動三峽水庫消落區生態環境綜合整治工程，進一步加強庫區生態環境保護的政策；要加大對庫區移民子女教育和義務教育的支持力度，給予職業教育項目支持，加強庫區文化設施和公共服務中心建設，對庫區教育、衛生等社會事業發展予以特殊政策；要采取更加積極的獎勵政策，提高獎勵獎金額，實施更具激勵性的人口與計劃生育政策，嚴格地控制庫區人口增長，緩解全縣人口壓力，促進人與自然的和諧。

（四）爭取扶持政策，舉全縣之力促庫區騰飛。要爭取上級財政政策，尤其是市財政對我縣的財政轉移支付力度，力爭以市財政轉移支付額為基數，每年保持10-15%的增幅；對市里在庫區收取的新增建設用地有償使用費，請求通過土地開發整理項目予以全部返還；要爭取上級稅收政策，對庫區新建企業，自獲利年度起，兩年內市級稅收由財政全額返還，第三至第五年減半返還，增強企業起步發展能力；要爭取上級金融政策，建立風險擔保體系，構建庫區信貸業務的風險分散機制，支持地方法人金融機構做大做強，強化庫區金融調控機制；要爭取上級土地政策，在新一輪土地利用總體規劃修編分解建設用地指標和年度用地安排時，充分考慮庫區的實際需要，優先安排庫區產業發展和基礎設施建設項目用地，以解決建設用地緊張問題；要爭取社會事業發展政策，全面完成庫區中小學危房改造，按1：1配套縣級職教中心建設、實訓基地建設、示范和重點職業學校建設等專項資金數額，打造具有過硬就業能力的三峽移民。

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