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實行稽查建議制度　 促進稽查成果利用

稅收分析、納稅評估、稅務稽查是稅源管理的主要工作內容。但在過去一定時期內，由于三者之間機構及人員職責上相對獨立、信息不能及時共享、配合運行機制不全而帶來了我們稅源管理工作環節運行不暢、管理質量不高、效率低下等問題，為解決這一問題省局于2007年出臺了加強三者之間良性互動機制的工作指導意見，并制訂了《稅收分析、納稅評估和稅務稽查良性互動管理辦法》，意在完善征管措施，提高稅源管理質量。

但在近三年的稽查工作實踐中，我們卻發現，要真正落實好這一良性互動管理辦法，稽查部門的職責不能只是定位于通過立案稽查堵塞偷稅漏洞，打擊涉稅違法行為，而要著眼加強稅源管理全局的高度，本著打防并舉、標本兼治的方針，通過分析涉稅案件的特點及作案手段，發現稅收征管薄弱環節及漏洞，并從加強稅收征管的角度向征收管理部門和納稅人提出預防和改進管理的建議，即實行稽查建議制度，促進稽查成果的轉化利用，這樣才能真正達到管查互動，以查促管的效果。事實上自2007年至今，從我局探索和推行這一制度的實踐來看，這一制度對加強稅收征管、改善納稅企業經營管理及規范財務核算發揮了長足的作用，受到了征管部門和納稅人的廣泛好評，更得到了上級機關的肯定。

明確稽查建議內容，完善制度建設。自2007年起，為貫徹落實好市局《稅收分析、納稅評估和稅務稽查良性互動管理辦法》，我稽查局在稽查工作中，通過不斷的探索實踐逐步建立和完善了稽查建議制度，使稽查工作成果得到有效利用，真正實現三者的良性互動，

所謂稽查建議制度我們認為就是指國稅稽查部門對稽查過程中發現的納稅人在稅收繳納等方面存在的缺陷或需要規范的行為，以及稅務部門在稅收征管工作中存在的薄弱環節和征管漏洞，有針對性地進行分析，提出適當的稽查建議，及時傳遞給納稅人或稅政、征管等職能部門，由納稅人或相應職能部門進行整改或落實后，按照固定的程序將整改結果和落實意見反饋給稽查局，從而不斷完善稅收法制和強化稅收征管的制度。

為使這一制度在工作中具有可操作性，我們依據稅收征管法和有關稅收稽查工作制度，從四方面明確稽查建議制度內容：一是明確規定稅務稽查建議形式為一案一建議、一案多建議和多案一建議三種。要求稽查小組每檢查一戶企業，或者在某項專項稽查工作結束后，在規定時間內，采用書面形式向相關部門反映和傳遞工作中發現關于征管部門管理漏洞和納稅人方面有關涉稅違章違紀的問題。二是明確稅務稽查建議的實施主體，為稽查局稽查和審理兩個部門。稽查人員在檢查中發現問題向審理股傳遞；審理股根據審理和建議情況，制定《稅務稽查建議書》，向征管部門或納稅人反饋。三是明確稽查建議事項。稅務稽查建議事項分對外建議和對內建議。對外建議是針對納稅人、扣繳義務人在財務管理、會計核算、各稅繳納和發票管理方面存在的問題及整改建議；對內建議主要是對系統內各征管單位在政策法規執行、稅收征管、納稅核定等方面存在的問題及工作建議。四是明確稅務稽查建議書和反饋意見報告文檔格式和形成時限，以及送達和存檔備案管理流程措施。通過明確上述內容，使稅務稽查制度日趨成熟與完善，發揮出了這一制度在促進管查互動中應有的作用。

推行責任考核機制，強化制度落實。實行稽查建議制度，對稅務稽查人員無疑提出了更高的要求。首先是要求我們稽查人員在查找問題和提出建議時要堅持尊重事實、公正合法、切合實際、突出重點和注重時效的原則；其次是要求分析問題產生的原因要透徹，要明確指出是主觀原因還是客觀原因，以便為征管部門和納稅人有針對性地提出解決問題的可行方案，這決定了稅務稽查人員在稽查建議的形成與落實的工作過程中，負有較重大的責任。

為能強化稅務稽查建議制度的落實，我局推出了稽查建議責任追究與工作考評機制。一方面我局結合議案、評案和集體審理等工作制度，采取查評結合方式，不斷完善稽查建議制度。我們稽查局要求定期組織檢查人員對個案的查處情況進行集中匯報，集中討論案件檢查重點和問題產生的原因；而在案件提交審理后，稽查局更組織案件審理小組人員進行集中審理，除審理定性外，把稽查建議也作為討論的內容，檢查人員根據檢查情況結合集體討論的要點，撰寫稽查建議書，且嚴格要求稽查建議要根據稽查中發現問題的事實、情節和程度等，及時、準確地相應提出的。稽查建議書要求內容明確，用語準確，所提建議要切合實際，具有針對性，并有法律、法規和政策依據，然后再報經分管局長、局長審閱后，再由稽查局的名義制發，以嚴保稽查建議質量關。

在確保了稽查建議的質量關的同時，我局還結合自身工作實際逐步規范稽查建議的責任追究和工作考評機制，以此保證稽查建議制度的落實。一是將《稅務稽查建議制度》納入稽查、審理崗位職責，明確規定稽查人員、審理人員提出《稅務稽查建議書》的操作規程，對稽查人員在稅務稽查實施過程中，對應當提出稽查建議而未履行的，或敷衍塞責，草率提交不負責任的建議書的，將嚴格追究相關人員責任。二是將稽查建議工作列入工作考核與評價，我局要求檢查人員對檢查有問題的案件，必須要有稽查建議，并在結案前完成，堅持將稽查建議的提交情況作為稽查人員工作績效考核內容之一。　　　　　 
　 
推進管查良性互動，發揮制度作用。經過近幾年的實踐、探索，目前我們已初步建立起了適合我局工作實際的、比較系統規范的一套稅務稽查建議工作制度。幾年來，我局在組織開展重點行業專項檢查、重點地區的專項整治和偷、逃、抗、騙稅案件的稽查過程中，對發現的涉稅違法犯罪新動向和因管理漏洞而造成的典型案件，一經結案，都經過認真討論分析，查找原因對策后，先后已向征管部門和納稅人制發稽查建議書43份，僅2009年就制發了20份，從反饋的情況來看，起到了很好的加強稅收管理，預防同類稅收違紀違法行為再現的效果。

我們的實踐證明，稽查建議制度有利于促進稽查成果的轉化與利用，達到促進稽查與征管的良性互動，不斷完善稅收法制和強化稅收征管，保證稅收工作目標的實現的效果。我們通過稽查建議書向征管部門反饋在稽查中發現的征管方面存在的問題和漏洞，征管部門根據我們稽查建議中的問題類型，再有針對性開展納稅評估，查找原因，更自覺加強了管理，特別是對一些共性問題，征管部門可根據稽查建議，有針對性地健全制度，堵塞漏洞，達到了查處一個企業、解剖一個行業、規范多個行業的效果。如2008年，我局對富池地區某銅礦檢查后，發現該礦有采礦工程外包，提供原材料未申報納稅的問題，處理結案后，向富池分局制發了稽查建議，富池分局收到建議后，加強了對該戶的監控，并且對其它礦山企業工程外包的情況進行了清理，督促其它企業按規定申報納稅，起到了以點帶面的促進行業規范管理的效果，真正發揮出了稽查建議制度的作用。

推動稅務稽查轉型，強化服務意識。我們認為稅務稽查建議制度的施行，豐富了“陽光稽查”的內容，不僅有效地加強了征、管、查之間的信息溝通，促進了稅收征管，更提高了納稅人的稅法遵從度，實現了管理與服務并重的目標。

一個明顯的事實是，我們通過分析稅務稽查過程中發現的問題，幫助被查企業分析存在哪些問題，提出稽查整改建議，并進行相關稅法知識的輔導，以堵塞納稅環節中存在的漏洞，引導納稅人正確執行稅法及財務會計制度，防止納稅人再次違章，是稅務稽查從“執法型”向“服務型”轉變的一個重要體現，因此，這一制度的實施，得到了納稅人的好評。如2007年我局對轄區內某企業進行檢查時，發現該企業有原材料領用手續不全浪費較大和受托加工產品核算不符合稅收規定等問題，經我們及時向企業提出了稽查建議后，企業加強了管理，改變了核算方式，帶來了明顯的效果： 2008年該企業入庫稅款比上年大幅度上升，同比增長11%。而從全局范圍來看，稅務稽查建議制度的施行，更豐富了“陽光稽查”的內容，強化了征查互動，在規范納稅環節的同時，進一步提高整個社會的納稅遵從度。因為這一制度的實行起到了引導納稅人正確執行稅法及財務會計制度，達到真正為納稅人服務的目的。而另一方面通過稽查辦案反映出企業存在的問題，提出稽查建議，為管理部門依法加強管理，堵塞納稅環節中存在的漏洞，起到了很好的指導稽查工作進步的作用，促進了稽查質量的提高。2008年、2009年在稽查建議制度日益完善規范實行的同時，我局稽查收入也明顯逐年上升，2009年稽查收入達到了近600萬元，實現了歷史最好成績。

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